Audit interne de la conformité à la série de politiques sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor

Observation 1 : Aucun cadre écrit de conception des programmes ne permet de vérifier la conformité des activités nouvelles ou modifiées aux Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel et aux exigences des politiques du Conseil du Trésor, ni de consulter les principaux intervenants.

Réponse 1 : D’ici janvier 2017, la vice-présidente à la recherche, à l’application des connaissances et à l’éthique et chef des affaires scientifiques aura ajouté une étape au processus de création de concours récemment révisé aux fins de vérification de la conformité à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et aux Conditions du programme.

Observation 2 : Il n’existe aucune approche intégrée pour l’évaluation et la gestion continue des risques relativement aux initiatives et aux récipiendaires, comme l’exigent la Politique et la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Réponse 2 : D’ici décembre 2016, la vice-présidente à la recherche, à l’application des connaissances et à l’éthique et chef des affaires scientifiques aura modifié la stratégie de gouvernance pour les grandes initiatives afin de garantir qu’une quantité constante de détails soit recueillie pour toutes les grandes initiatives. D’ici mars 2018, la dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources aura évalué les retombées et la capacité de gestion des risques du point de vue des récipiendaires à l’occasion de la mise en œuvre d’un cadre organisationnel en la matière.

Observation 3 : Il existe des lacunes quant à la gestion des risques financiers associés aux récipiendaires en application de la Politique et de la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Réponse 3 : D’ici mars 2017, la dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources aura défini, consigné et mis en œuvre une approche pour l’évaluation des risques associés aux récipiendaires et la mise en œuvre de stratégies d’atténuation appropriées.

Observation 4 : Les rapports financiers des récipiendaires ne sont pas toujours reçus en temps opportun, ce qui limite la capacité des IRSC à respecter les exigences en gestion de trésorerie définies dans la Directive sur les paiements de transfert.

Réponse 4 : D’ici mars 2017, la dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources aura examiné les rapports financiers des récipiendaires actuels et déterminé des améliorations à apporter au processus en fonction d’une approche fondée sur les risques. Également d’ici mars 2017, elle aura défini, consigné et mis en œuvre un processus révisé en vue d’améliorer la gestion de la trésorerie.

Observation 5 : Le conseil d’administration n’a pas mis en place de politiques en ce qui a trait à la consultation des personnes et des organisations qui s’intéressent à la recherche en santé et à la collaboration avec celles-ci, comme l’exige la Loi sur les IRSC.

Réponse 5 : D’ici le printemps 2017, le vice-président aux affaires extérieures et au développement d’entreprise aura recommandé que le conseil d’administration lui délègue officiellement la responsabilité d’élaborer une politique au sujet de la consultation et de la collaboration.

Observation 6 : Aucune norme de service n’a été établie pour les programmes de financement, comme l’exige la Politique sur les paiements de transfert.

Réponse 6 : D’ici avril 2017, la vice-présidente à la recherche, à l’application des connaissances et à l’éthique et chef des affaires scientifiques aura établi des normes de service et élaboré une stratégie de gestion du rendement pour ces normes.

Observation 7 : Les Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel et les politiques connexes doivent être mises à jour de sorte qu’elles cadrent avec le modèle de fonctionnement actuel des IRSC, et l’uniformité terminologique doit être assurée entre les documents.

Réponse 7 : D’ici mars 2018, la dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources aura coordonné une révision des Conditions du programme et assuré la liaison entre les intervenants internes et le Conseil du Trésor.

Observation 8 : L’Entente sur l’administration des subventions et des bourses des organismes et le modèle d’entente de financement des IRSC ne sont pas parfaitement conformes aux exigences figurant à l’annexe F, « Dispositions des ententes de financement pour subventions », de la Directive sur les paiements de transfert.

Réponse 8 : D’ici mars 2017, la conseillère organisationnelle principale, en consultation avec l’adjoint à la dirigeante principale des finances, aura révisé le modèle d’entente de financement en vue de le rendre parfaitement conforme aux exigences de la Directive sur les paiements de transfert.

Les programmes et initiatives des IRSC visés par les Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel présentent un large éventail de caractéristiques. Ils englobent autant des bourses ciblées de faible valeur octroyées une seule fois que des engagements multipartites de grande valeur à long terme permettant la mise en place de structures propices à la recherche. Bien que l’utilisation d’un seul ensemble de conditions pour englober cette vaste gamme d’initiatives procure une certaine flexibilité, elle peut aussi compliquer la conception et l’élaboration de ces initiatives.

En vertu de la politique du Conseil du Trésor, les gestionnaires de programme doivent évaluer un ensemble d’éléments conceptuels de base et documenter leur réflexion durant la conception ou le remaniement d’un programme de paiements de transfert. Cet exercice se fait habituellement durant le processus d’élaboration et d’approbation des conditions du programme. Cependant, en raison du recours à un seul ensemble de conditions, certaines exigences qui y seraient normalement abordées sont plutôt repoussées à la conception des initiatives. Par conséquent, certains éléments conceptuels de base devraient être pris en considération ou, à tout le moins, validés pendant la conception et l’élaboration de nouvelles initiatives.

La série de programmes des IRSC peut être divisée en trois grandes catégories : soutien opérationnel, soutien professionnel (tous deux dans le secteur de la recherche libre) et recherche priorisée. Les deux premières catégories regroupent généralement les initiatives qui sont (ou qui seront) répétées de façon régulière, par exemple dans les volets Projet et Fondation ou les bourses de recherche des IRSC. Hétérogènes, les initiatives de recherche priorisée englobent diverses activités, dont celles relevant des instituts.

Durant l’examen d’un échantillon de programmes et de possibilités de financement, les lacunes suivantes ont été mises en évidence :

• Des subventions ont été octroyées à des récipiendaires organisationnels ne figurant pas dans les conditions actuelles.
• Des possibilités de financement qui ont été publiées comprenaient des récipiendaires individuels ne cadrant pas avec les conditions actuelles.
• Certains fonds de subvention ont été redistribués sous forme de bourses par les récipiendaires initiaux.
• Certains récipiendaires ont été payés avant que leur admissibilité soit confirmée.
• Des subventions qui ont été octroyées auraient pu être avantageuses pour d’autres organismes ou ministères fédéraux.

Les initiatives doivent se conformer aux Conditions du programme, aux politiques du Conseil du Trésor sur lesquelles sont fondées les conditions ainsi qu’aux politiques des trois organismes et aux politiques internes applicables. Malgré les différences entre les initiatives, elles suivent toutes un cycle d’élaboration semblable. Les activités initiales comprennent l’établissement de stratégies, la définition d’exigences et la planification de l’initiative, suivis de la conception, du lancement et de la gestion du concours. Les paiements continus et d’autres activités de soutien englobent l’administration après l’octroi des bourses et, selon les programmes, la décision de poursuivre l’initiative, d’en assurer la transition ou d’y mettre un terme.

L’approche actuelle d’élaboration de programme ne prévoit pas de validation par rapport aux conditions ou à d’autres exigences stratégiques au début des étapes de définition des exigences et de planification. Cette validation est pourtant nécessaire pour confirmer l’admissibilité d’un récipiendaire et d’activités en fonction des conditions.

Certaines activités pourraient aussi être incorporées à la planification initiale en vue de satisfaire aux exigences stratégiques post-octroi. Par exemple, l’analyse budgétaire de grandes subventions à long terme comme celles des programmes de recherche priorisée et Fondation pourrait réduire la nécessité de faire des évaluations et d’envisager des retenues ultérieurement. L’intégration d’une approche fondée sur les risques (décrite à l’observation 3) tôt dans le processus permettrait aux employés d’orienter la conception, l’élaboration et les activités de surveillance proposées en fonction des secteurs à risque élevé.

La participation des bureaux de première responsabilité appropriés (p. ex. services financiers et juridiques) selon la nature de l’initiative et des risques qui y sont associés contribuerait à la découverte de problèmes potentiels et à leur résolution au début du cycle d’élaboration.

Certains programmes ont une durée déterminée, tandis que pour d’autres, il faut décider de poursuivre le programme, d’effectuer une transition ou d’y mettre un terme. Cette décision doit reposer sur un examen ou une évaluation de l’atteinte des objectifs énoncés.

Comme mentionné précédemment, l’utilisation d’un seul ensemble de conditions procure une certaine flexibilité, mais elle vient aussi complexifier la conception et l’élaboration des initiatives. De plus, les IRSC collaborent avec leurs organismes de financement partenaires, le CRSH^{Footnote 6} et le CRSNG^{Footnote 7} et, dans une moindre mesure, la FCI^{Footnote 8}, à l’élaboration de politiques et de lignes directrices communes relatives à la conduite de la recherche et à l’administration du financement. L’utilisation de deux modèles d’entente différents, soit le compte commun^{Footnote 9} et l’entente de financement distincte, ajoute une dimension supplémentaire. En résumé, les exigences et les obligations des récipiendaires de financement sont consignées à divers endroits, qui varient légèrement en fonction des facteurs suivants :

• la publication d’une possibilité de financement;
• le mode de paiement (compte commun ou paiement direct)^{Footnote 10};
• l’existence d’une entente de financement distincte;
• les politiques des IRSC et des trois organismes auxquelles renvoient la possibilité de financement et les ententes.

Suivre la façon dont les obligations sont remplies dans des circonstances différentes éclairerait le personnel des programmes dans l’élaboration d’initiatives et l’évaluation des répercussions des changements stratégiques.

Risques et répercussions

En l’absence d’un cadre commun de conception, il existe un risque que les initiatives et les programmes nouveaux ou modifiés ne soient pas conformes aux conditions approuvées et aux politiques du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. Le repérage et l’examen par tous les bureaux de première responsabilité au bon moment dans le cycle d’élaboration garantiront que tout problème éventuel sera mis au jour et pris en charge tôt dans le processus. Le manque de clarté à savoir si les obligations stratégiques sont satisfaites et dans quel contexte elles le sont pourrait donner lieu à des malentendus ou encore à des problèmes quant à la détection ou à la compréhension de certaines obligations.

1) Créer un cadre pour la conception et l’élaboration des programmes qui définit les grandes étapes d’approbation et les pièces justificatives requises, et qui fait appel à des représentants des bureaux de première responsabilité.

1) Responsabilité

Vice-présidente à la recherche, à l’application des connaissances et à l’éthique et chef des affaires scientifiques

Action :

D’accord

Le Portefeuille de la recherche, de l’application des connaissances et de l’éthique a récemment terminé un processus d’examen de tous ses concours de recherche priorisée fondé sur la méthodologie allégée; il ajoutera une nouvelle étape au processus aux fins d’examen de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et des conditions avant la création de possibilités de financement. Cette étape assurera le respect de la recommandation.

Date d’achèvement prévue

• Janvier 2017

En 2008, le Conseil du Trésor a revu sa série de politiques sur les paiements de transfert à la suite de la publication par un comité indépendant d’experts d’une liste de recommandations concernant les programmes de subventions et de contributions à l’échelle du gouvernement. Un des éléments essentiels de la nouvelle série de politiques est une approche fondée sur les risques obligatoire pour la conception des programmes et la détermination d’exigences en matière de contrôle et de surveillance des récipiendaires.

Aux IRSC, les risques sont évalués à différents échelons. Le profil de risque organisationnel recense les principaux risques qui pourraient compromettre la capacité des IRSC à atteindre leurs objectifs généraux. Pour certains programmes et initiatives, les risques sont repérés durant le processus de présentation au Conseil du Trésor, le cas échéant, et au moyen des stratégies de gouvernance pour les grandes initiatives. Une fois le financement accordé, un sous-ensemble de risques associés au récipiendaire est atténué par l’intermédiaire du modèle de comptes communs, qui sert à présélectionner les établissements (« établissements admissibles ») qui pourront gérer des fonds au nom des IRSC. Avant d’être autorisés à administrer des fonds pour l’organisme, ces établissements doivent se soumettre à un processus d’examen, et leurs contrôles d’administration financière font l’objet d’une surveillance continue dans le cadre du processus de surveillance financière.

En ce qui concerne la recherche priorisée, il existe des lacunes dans les processus actuels de gestion des risques à l’échelle des programmes et des initiatives. Les risques sont détectés et des stratégies d’atténuation sont établies, puis le tout est consigné dans la présentation au Conseil du Trésor pour les programmes exigeant une telle présentation, mais les IRSC n’effectuent aucun suivi ni aucune réévaluation de ces risques en vue de déterminer s’ils sont toujours pertinents. Bien que les stratégies de gouvernance des grandes initiatives permettent de cerner les risques et de définir des stratégies d’atténuation, les stratégies étudiées reposaient sur des approches différentes : certaines traitent les risques de façon globale, d’autres, en détail, et d’autres encore passent directement aux stratégies d’atténuation.

En ce qui concerne la recherche libre, les risques associés aux projets ont été cernés et évalués, et des stratégies d’atténuation ont été mises en place dans le cadre de la réforme des programmes ouverts, mais les nouveaux processus opérationnels pour les programmes Projet et Fondation ne comprennent pas l’évaluation des risques associés aux programmes ou aux récipiendaires. La proposition d’appliquer une approche de gestion des cas pour les subventions Fondation constitue une stratégie d’atténuation des risques, qui n’est toutefois pas fondée sur une évaluation officielle.

L’établissement de critères cohérents pour la détection et l’évaluation des risques entre les domaines de programme et au sein d’initiatives données offrirait un portrait plus complet des risques globaux associés aux programmes, et les organes de surveillance et les ressources pourraient se concentrer sur l’atténuation et la surveillance des risques là où les besoins sont les plus grands.

Les IRSC sont considérés comme une petite organisation sur le plan du nombre d’employés à temps plein (402^{Footnote 11}), mais ils gèrent un budget de financement considérable (près d’un milliard de dollars^{Footnote 12}). Comme les ressources sont limitées et que tous les programmes sont liés au financement et appuient directement le mandat et les objectifs stratégiques des IRSC, il semble qu’une approche intégrée d’évaluation des programmes et des risques serait avantageuse, puisqu’elle offrirait à la haute direction un portrait plus complet des principaux risques compromettant l’atteinte des objectifs de l’organisme.

La surveillance continue des risques et l’efficacité des stratégies d’atténuation sont aussi importantes que les processus initiaux de détection et d’évaluation des risques. Au fil de l’évolution des programmes et des initiatives, il faudrait réévaluer les risques détectés antérieurement en vue de déterminer s’ils sont toujours pertinents ou si de nouveaux risques ont fait leur apparition.

Risques et répercussions

En raison de la gestion non intégrée des risques pour l’organisme et pour les programmes, il se pourrait que des risques importants ne soient ni détectés, ni classés, ni gérés. Une approche cohérente d’évaluation et de surveillance continue des risques associés aux programmes et aux initiatives garantirait que les ressources sont concentrées là où les besoins sont les plus grands.

2) Établir une approche intégrée et cohérente pour l’évaluation initiale et la gestion continue des risques associés aux programmes et aux initiatives aux termes des Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel.

2) Responsabilité

Vice-présidente à la recherche, à l’application des connaissances et à l’éthique et chef des affaires scientifiques

Action :

Partiellement d’accord

Même si les grandes initiatives comportent toute une stratégie de gouvernance accompagnée d’une évaluation des risques, la quantité de détails demandée n’est pas nécessairement constante. Par conséquent, la stratégie de gouvernance pour les grandes initiatives sera modifiée afin qu’une quantité constante de détails soit prise en note pour toutes les grandes initiatives. En ce qui concerne les autres concours et initiatives, le degré d’importance relative et de risque ne justifie pas un resserrement des mesures de surveillance.

Date d’achèvement prévue :

• Décembre 2016  

Dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources

Action :

D’accord

Au cours de la dernière année, les IRSC ont revu leur processus de gestion des risques en vue de tenir compte des risques tant à l’échelle organisationnelle qu’opérationnelle, y compris ceux associés aux initiatives. Par conséquent, les initiatives jugées plus risquées seront surveillées en continu par la haute direction. Au cours de l’année à venir, les IRSC mettront en place un cadre organisationnel de gestion des risques; dans le cadre de la planification et de la mise en œuvre, ils évalueront les répercussions et la capacité de gestion des risques du point de vue des récipiendaires.

Date d’achèvement prévue :

• Mars 2018

Comme indiqué ci-dessus dans l’observation 2, de nombreuses subventions sont versées dans des comptes communs dans les établissements admissibles, lesquels font l’objet d’une surveillance continue dans le cadre du processus de surveillance financière. La structure des comptes communs, les rapports annuels des récipiendaires sur l’utilisation des fonds de subvention et la surveillance financière procurent une gestion continue d’un sous-ensemble de risques associés aux récipiendaires. Il y a des lacunes dans d’autres volets des risques associés aux récipiendaires, notamment les paiements directs et la gestion de trésorerie.

Les Conditions du programme stipulent que bien que la majorité des fonds de recherche soient versés aux établissements admissibles, ils peuvent être versés directement aux récipiendaires lorsque les IRSC ont déterminé qu’un paiement direct représente un risque acceptable; il n’existe cependant aucun processus officiel d’évaluation des risques.

En outre, bien qu’en vertu de la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, les subventions puissent être versées en l’absence d’entente officielle, elles doivent pour ce faire à la fois comporter un risque faible et avoir une faible importance relative. Les IRSC n’ont défini aucun seuil pour ces conditions et n’ont pas non plus nommé de responsables pour l’évaluation. Les récipiendaires de paiements directs ne sont pas inclus dans le processus de surveillance financière, et aucun processus comparable ne permet d’évaluer les risques associés à l’utilisation des fonds par ces récipiendaires. Si les paiements directs ne représentaient que 4 % (27,9 millions de dollars) de l’ensemble des paiements faits dans le cadre du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel durant l’exercice 2014-2015, un petit nombre d’entre eux étaient de grande valeur^{Footnote 13}. L’établissement de seuils et de critères pour la cotation des risques de ces subventions et bourses payées directement permettrait une personnalisation appropriée des mesures de surveillance.

Dans certains cas, des ententes de financement distinctes ont été établies avec les récipiendaires de subventions payés par l’intermédiaire de comptes communs. En général, ces ententes sont conclues parce que les exigences de rapport vont au-delà des rapports financiers et de recherche habituels; cependant, aucun critère uniforme n’a été établi pour aider le personnel à déterminer si une entente distincte est nécessaire. Bien qu’il soit lié aux risques associés aux récipiendaires, cet aspect devrait aussi être pris en compte dans l’évaluation des risques associés aux programmes abordée dans l’observation 2, étant donné que la nature et les objectifs du programme influeront aussi sur la nécessité d’une entente.

La Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor définit des exigences en gestion de trésorerie, notamment la correspondance entre les paiements et les besoins du récipiendaire en matière de trésorerie et les retenues sur les paiements lorsqu’il existe un risque de paiement en trop ou de rendement insuffisant. Ces risques devraient être pris en considération pour déterminer les exigences de surveillance et pour juger lorsqu’il est approprié d’établir un profil du paiement des subventions afin que ce profil corresponde mieux aux besoins en financement. Par exemple, à l’heure actuelle, les subventions sont par défaut payées par versements égaux sur toute la durée du financement; cependant, dans le cas de grandes subventions à long terme, ces paiements échelonnés pourraient mieux correspondre aux besoins du récipiendaire en matière de trésorerie.

Risques et répercussions

En vertu de la Politique et de la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, les gestionnaires de programmes de paiements de transfert doivent appliquer des exigences administratives et de surveillance envers les récipiendaires en fonction d’une évaluation des risques. En l’absence d’un processus cohérent et structuré d’évaluation des risques associés aux récipiendaires ou aux classes de récipiendaires, les IRSC ne respectent pas les dispositions de cette politique. Les activités de surveillance et d’établissement de rapports qui ne sont pas fondées sur les risques pourraient engendrer des renseignements de niveau et de type inadéquats pour la gestion de la trésorerie et d’autres risques financiers.

3) Créer et consigner une approche pour l’évaluation du risque financier et la surveillance continue des risques associés aux récipiendaires qui tient compte des critères suivants :

• les seuils de risque acceptables pour les récipiendaires de paiements directs;
• le moment où une entente est nécessaire pour ces récipiendaires;
• le moment où une entente indépendante de l’entente avec l’établissement est nécessaire pour les récipiendaires de comptes communs;
• les situations où il existe un risque qu’un paiement ne concorde pas avec les besoins du récipiendaire ou d’autres risques en matière de gestion de trésorerie.

3) Responsabilité

Dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources

Action :

D’accord

La dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources définira, consignera et mettra en œuvre une approche fondée sur les risques :

• définitions – risque élevé et risque faible;
• recours systématique à des ententes comme stratégies d’atténuation;
• établissement des calendriers appropriés de paiement et des mesures de gestion de trésorerie jugés nécessaires en fonction de la définition des risques (voir observation 4).

Date d’achèvement prévue :

• Mars 2017

Les rapports financiers produits par les récipiendaires fournissent des données pour plusieurs processus, notamment le recouvrement des soldes non dépensés, les demandes de prolongation de subventions et l’évaluation des besoins en matière de trésorerie. Ils répondent aux exigences définies par le Conseil du Trésor, les IRSC et les trois organismes dans leurs politiques et lignes directrices, ainsi qu’aux contrôles requis pour la gestion et la déclaration adéquates de ressources fédérales.

La Directive sur les paiements de transfert prévoit que les versements doivent être faits en fonction des besoins du récipiendaire en matière de trésorerie, que le financement doit correspondre au montant minimal requis pour permettre la réalisation des objectifs et que des retenues doivent être envisagées lorsque c’est approprié. Le Guide de subventions et bourses des IRSC et le Guide d’administration financière des trois organismes^{Footnote 14} précisent que les soldes non dépensés à la fin d’une subvention doivent être retournés à la Couronne.

L’efficacité de ces processus passe notamment par des rapports exacts et opportuns sur l’utilisation des fonds de subvention. Pour la majorité des subventions, ces rapports se font par l’intermédiaire du formulaire Subventions de recherche – État des dépenses, communément appelé « formulaire 300 »^{Footnote 15}. Ils sont présentés une fois par année, soit de façon électronique par le système de présentation et de rapprochement des données financières (PRDF), soit sur papier. Les données sont ensuite téléchargées dans le SIE, le système des IRSC assurant le suivi de l’information relative aux subventions et aux paiements. Les déclarations papier sont saisies directement dans le SIE par le personnel des IRSC.

Le processus lié au formulaire 300 est très laborieux et demande des interventions manuelles pour rapprocher les montants signalés dans le SIE. Dans le cadre du processus actuel de déclaration et de rapprochement lié au formulaire 300, les récipiendaires de paiements directs ne font pas l’objet d’un examen actif. Les formulaires 300 sont principalement utilisés pour repérer les soldes non dépensés devant être recouvrés une fois l’autorisation de financement échue. En raison des lacunes quant aux renseignements sur les soldes impayés, il est difficile d’estimer avec précision les montants dus à la Couronne. Le calendrier pose aussi problème, étant donné que les formulaires 300 d’une année financière doivent être remis au plus tard à la fin du mois de juin suivant et que le rapprochement nécessite une période supplémentaire. Par conséquent, l’information est seulement disponible bien après la fin de l’année; son utilité dans la prise de décisions concernant les paiements pour l’année en cours est donc limitée.

Il existe certains obstacles à l’amélioration du processus. Les IRSC administrent des milliers de subventions de valeurs et de durées variables; même si la somme des soldes non dépensés dans les établissements admissibles peut être considérable, il peut être impossible d’évaluer chaque subvention individuelle. Les soldes non dépensés peuvent être attribuables à plusieurs facteurs, notamment des retards dans les approbations éthiques, l’obtention par les chercheurs de congés autorisés et les processus budgétaires internes des IRSC. Conformément au processus gouvernemental habituel, le budget des subventions est alloué aux IRSC une année à la fois, et la majeure partie des fonds doivent être dépensés au cours de cette année. En dépit de ces difficultés, les renseignements fournis par le processus actuel suffisent à repérer les subventions à risque élevé et à concentrer les efforts de production de rapports et d’analyse sur ces subventions. L’analyse d’un échantillon de renseignements disponibles indique que les grandes subventions à long terme s’accompagnent généralement de soldes annuels plus élevés et sont plus susceptibles d’être prolongées au-delà de la date d’échéance initiale.

Risques et répercussions

En l’absence de rapports financiers exacts et produits en temps utile, les IRSC ne disposent pas des renseignements nécessaires pour se conformer entièrement aux exigences en gestion de trésorerie de la Directive sur les paiements de transfert et pour garantir la gestion prudente des ressources gouvernementales.

4a) Passer en revue le processus actuel de déclaration lié au formulaire 300 afin de déterminer si des améliorations peuvent être apportées pour augmenter l’opportunité et l’exactitude des rapports concernant l’utilisation des fonds de subvention et pour tirer parti des renseignements en vue de la prise de décisions.

4b) Appliquer une approche fondée sur les risques afin de déterminer et de définir les renseignements nécessaires pour que le financement soit adéquat et que les paiements cadrent avec les besoins du récipiendaire en matière de trésorerie, ainsi que pour établir et consigner les dettes envers la Couronne.

4a) Responsabilité

Dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources

Action :

D’accord

La dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources passera en revue le processus lié au formulaire 300 et tiendra compte des risques en vue :

• d’évaluer la portée, l’exactitude et le moment de l’examen;
• d’assurer un processus de suivi adéquat;
• d’améliorer la production de rapports aux fins de prise de décisions.

Date d’achèvement prévue :

• Mars 2017

4b) Responsabilité

Dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources

Action :

D’accord

La dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources définira, consignera et mettra en œuvre un processus révisé de gestion de trésorerie en :

• passant en revue les calendriers des paiements;
• resserrant les mesures de suivi quant aux flux de trésorerie des récipiendaires et aux montants dus à la Couronne;
• consignant les dettes envers la Couronne en fonction de la meilleure estimation à la date de rapport.

Date d’achèvement prévue :

• Mars 2017

Le conseil d’administration (CA) des IRSC est chargé d’« établir des politiques concernant la consultation des personnes et organismes qui s’intéressent à la recherche en matière de santé et la collaboration avec ces personnes ou organismes. » Cette responsabilité est attribuée au CA dans la Loi sur les IRSC.

Bien que le CA ait fait part de son adhésion aux partenariats et à la collaboration, il n’a ni établi de politique concernant la consultation et la collaboration, ni officiellement délégué cette responsabilité. Les IRSC ont bien mis en place les structures organisationnelles et de soutien leur permettant de conclure des ententes avec diverses parties dans le but d’atteindre leurs objectifs, mais il n’existe aucune politique sur la consultation et la collaboration. Une politique semblable permettrait au CA d’énoncer clairement ses attentes relativement aux partenariats, à la collaboration et à la consultation ainsi que les grands principes à appliquer à cet égard.

Risques et répercussions

L’absence d’une politique approuvée sur la consultation et la collaboration n’est pas conforme à la Loi sur les IRSC. En se dotant d’une politique écrite, et en la révisant et en la mettant à jour de façon périodique, les IRSC préciseraient clairement les attentes, les rôles et les responsabilités en ce qui a trait aux partenariats, à la consultation et à la collaboration, et s’assureraient que les pratiques cadrent avec les principes et l’orientation stratégique de l’organisme, qui ont été fixés et approuvés par le conseil d’administration.

5) Le conseil d’administration devrait établir une politique sur les partenariats énonçant ses attentes à l’égard de la consultation des intervenants externes et de la collaboration avec ceux-ci.

5) Responsabilité

Vice-président aux affaires extérieures et au développement d’entreprise

Action :

D’accord

• Le vice-président aux affaires extérieures et au développement d’entreprise (AEDE) recommandera au président qu’il demande au conseil d’administration de lui déléguer officiellement la responsabilité de l’élaboration d’une politique de consultation et de collaboration.
• Si cette délégation des pouvoirs est approuvée par le conseil d’administration, le vice-président aux affaires extérieures et au développement d’entreprise s’engagera à présenter au CA un rapport annuel sur les progrès réalisés et les résultats obtenus relativement à la mise en œuvre de deux stratégies organisationnelles :
  • la stratégie des IRSC sur l’engagement des intervenants;
  • la stratégie des IRSC sur les partenariats.

Date d’achèvement prévue :

• Printemps 2017

La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor exige la mise en place de normes de service raisonnables et pratiques pour les paiements de transfert du ministère. Aucune autre indication n’est donnée quant au contenu de ces normes.

Dans la vérification des réformes des programmes de subventions et de contributions publiée en 2012, le Bureau du vérificateur général a fait ressortir les éléments suivants mis en application par deux organisations fédérales :

• les candidats peuvent s’attendre à recevoir un accusé de réception de leur demande;
• les candidats peuvent s’attendre à être informés du temps qu’il faudra avant d’obtenir une décision;
• les candidats peuvent s’attendre à être informés du temps qu’il faudra pour recevoir les fonds.

Une brève analyse des renseignements publiés par d’autres organisations^{Footnote 16} considérées comme comparables aux IRSC sur le plan du type de financement offert a révélé de grandes différences quant au type de normes et à leur niveau. Les IRSC publient des normes de service officielles pour les systèmes électroniques concernant RechercheNet^{Footnote 17} et les répercussions des interruptions non planifiées sur la prolongation des échéances de possibilités de financement. En outre, chaque possibilité de financement comprend un calendrier où figurent la date limite de présentation des demandes, la date prévue de l’avis de décision et la date de début du financement.

Le centre de contact, principale façon pour les candidats, les récipiendaires et d’autres intervenants d’interagir avec les IRSC, est chargé d’élaborer des normes de service. L’utilisation du Système de gestion des relations avec les clients récemment mis en place devrait faciliter le suivi et la déclaration des temps de réponse pour certaines activités.

Risques et répercussions

L’absence de normes de service établies signifie que les IRSC ne respectent pas les dispositions de la Directive sur les paiements de transfert. L’établissement et la publication de normes de service raisonnables et pratiques faciliteraient la gestion des attentes de la clientèle, aideraient les membres du personnel de première ligne à hiérarchiser leur travail et permettraient la mise en place d’un cadre de référence pour la mesure du rendement.

6a) Établir et publier un ensemble de normes de service raisonnables et pratiques pour les interactions avec les candidats et les récipiendaires en ce qui concerne les paiements de transfert.

6b) Mettre en œuvre une stratégie de mesure du rendement visant à définir des indicateurs sur les normes de service, puis à recueillir des données et à produire des rapports en fonction de ces indicateurs.

6a) Responsabilité

Vice-présidente à la recherche, à l’application des connaissances et à l’éthique et chef des affaires scientifiques

Action : 

D’accord

Le centre de contact des IRSC, créé en juillet 2015, est chargé de la gestion de toutes les demandes des candidats et des récipiendaires de subventions afin d’assurer une prestation des services uniforme, coordonnée et intégrée. Des normes de service sont en cours d’élaboration; elles seront mises en œuvre au cours des prochains mois.

Date d’achèvement prévue :

• Avril 2017

6b) Responsabilité

Vice-présidente à la recherche, à l’application des connaissances et à l’éthique et chef des affaires scientifiques

Action :

D’accord

Une stratégie de mesure du rendement sera élaborée en vue de définir des indicateurs sur les normes de service mises en place en 6a), puis de recueillir des données et de produire des rapports en fonction de ces indicateurs.

Date d’achèvement prévue :

• Avril 2017

Les Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel sont le mécanisme par lequel le Conseil du Trésor autorise les IRSC à distribuer des fonds dans le cadre de ce programme. Elles décrivent les moyens qu’emploient les IRSC pour répondre à des aspects clés des exigences stratégiques du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert et présentent la structure générale du programme. Les politiques, les directives et les processus internes devraient être en harmonie avec ces conditions et offrir au personnel des directives claires sur la conception et l’exécution d’initiatives en application de celles-ci.

La dernière révision des Conditions du programme remonte à 2011, année où le ministre a donné son approbation pour des modifications mineures. La dernière mise à jour substantielle remonte à novembre 2006. Bien que les Conditions du programme soient généralement conformes à la Politique du Conseil du Trésor, certaines modifications mineures sont recommandées dans une optique d’actualisation, de clarification et d’harmonisation aux types d’initiatives actuellement menées par les IRSC. De légères différences ont aussi été relevées entre les Conditions du programme et les documents connexes; ces différences devront être examinées, et les documents concernés devront être mis à jour aux fins d’harmonisation.
Révisions et mises à jour à apporter dans les Conditions du programme :

• Supprimer la section « Gouvernance », qui, en plus d’être superflue, est inexacte.
• Mettre à jour la section « Classe de récipiendaires » afin de tenir compte de la nature changeante des programmes des IRSC, comme l’approuve le conseil d’administration.
• Revoir la sous-section « Collaboration (subventions) » de la section « Type de financement » afin qu’elle reflète le financement actuel des structures facilitant la recherche. Définir clairement les projets, initiatives et activités, et les séparer des récipiendaires admissibles.
• La section sur le cumul du financement comprend des termes contradictoires et n’est pas représentative des mesures actuellement prises par les IRSC, ni de l’importance croissante du financement des partenaires.
• Mettre à jour les sections sur la base de calcul et le moment des paiements et sur la stratégie de mesure du rendement de sorte qu’elles tiennent compte des pratiques actuelles. Nous devrions envisager de rédiger ces sections de la façon la plus générale possible, de manière à éviter qu’elles deviennent désuètes si des éléments connexes devaient être modifiés.

Les modifications qui suivent doivent être apportées aux fins de clarification ou d’interprétation en vue d’assurer la cohérence entre les Conditions du programme, le Guide de subventions et bourses et leur utilisation dans les possibilités de financement. La détermination des documents qui nécessiteront des mises à jour reposera sur les résultats de l’évaluation; cependant, un principe général consiste à fournir des définitions larges dans les Conditions du programme, et à préciser les restrictions, le cas échéant, dans les documents plus détaillés, comme le Guide de subventions et bourses ou la possibilité de financement.

• Améliorer la clarté et la cohérence des définitions pour utilisateurs des connaissances. Selon les Conditions du programme, les utilisateurs des connaissances doivent être affiliés à un établissement postsecondaire ou à un établissement de recherche, mais la définition du Guide de subventions et bourses est plus large, englobant les utilisateurs des connaissances d’entreprises privées ou des médias.
• Dans le Guide de subventions et bourses, le terme établissement admissible désigne un établissement autorisé à administrer des fonds de recherche des IRSC. Ce terme n’est pas employé dans les Conditions du programme; il y est toutefois question du type d’établissement auquel les récipiendaires doivent être rattachés, ce qui s’apparente à un établissement admissible. Les membres du personnel chargés de la création de possibilités de financement devraient communiquer clairement leurs intentions lorsqu’ils utilisent le terme établissement admissible.

Risques et répercussions

Les Conditions du programme représentent l’engagement des IRSC envers le Conseil du Trésor relativement au fonctionnement du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel, à la sélection des récipiendaires des fonds et à la nature des activités financées. Les mettre à jour aux fins d’harmonisation aux modèles de fonctionnement actuels des IRSC garantira que les pouvoirs conférés sont clairs et ne sont pas outrepassés.

7) Réviser et mettre à jour les Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel ainsi que les politiques, les lignes directrices et les procédures connexes de sorte qu’elles cadrent avec les pratiques actuelles, et veiller à ce que la terminologie et les définitions soient claires et uniformes d’un document à l’autre.

7) Responsabilité

Dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources

Action :

D'accord

La dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources sera le principal point de contact avec le Secrétariat du Conseil du Trésor en vue de garantir que les changements apportés aux Conditions du programme tiennent compte des besoins du programme et des lignes directrices du Secrétariat. Elle coordonnera la participation des intervenants au processus de révision.

Date d’achèvement prévue:

• Mars 2018

La Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor énonce les clauses devant être prévues dans l’entente de financement d’une subvention. Les ententes de financement reposent sur deux modèles. L’Entente sur l’administration des subventions et des bourses des organismes signée avec chaque établissement admissible s’applique aux subventions versées dans des comptes communs, tandis que le modèle d’entente de financement des IRSC est utilisé pour la conclusion d’ententes avec les récipiendaires de paiements directs et d’autres ententes nécessitant des modalités supplémentaires.

Les éléments qui suivent sont absents de l’Entente sur l’administration des subventions et des bourses des organismes :

• Une clause d’indemnisation^{Footnote 18} en faveur de la Couronne conformément à l’exigence no 8 de l’annexe F de la Directive.
• Une clause stipulant que les fonds sont subordonnés à une affectation de crédits conformément à l’exigence no 6 de l’annexe F de la Directive. Cette clause figure dans le modèle de possibilité de financement et le formulaire Autorisation de financement, mais son ajout à l’entente type devrait être envisagé.
• Une disposition sur les mesures législatives et les codes concernant les conflits d’intérêts s’appliquant aux fonctionnaires actuels et anciens ainsi qu’aux membres du Sénat ou de la Chambre des communes, conformément à l’exigence no 11 de l’annexe F de la Directive.
• Une déclaration au sujet du respect de la Loi sur le lobbying, conformément à l’exigence no 12 de l’annexe F de la Directive.

Les éléments qui suivent sont absents du modèle d’entente de financement :

• Une clause concernant la résiliation ou la réduction du financement si le récipiendaire ne remplit plus les conditions d’admissibilité, conformément à l’exigence no 7 de l’annexe F de la Directive.
• Une disposition sur les mesures législatives et les codes concernant les conflits d’intérêts s’appliquant aux fonctionnaires actuels et anciens ainsi qu’aux membres du Sénat ou de la Chambre des communes, conformément à l’exigence no 11 de l’annexe F de la Directive. Le modèle actuel comporte une clause au sujet du code de valeurs et d’éthique, mais certains aspects de l’exigence ne sont pas pris en compte.
• Une déclaration au sujet du respect de la Loi sur le lobbying, conformément à l’exigence no 12 de l’annexe F de la Directive.
• Une clause avisant le récipiendaire que des renseignements à son sujet et au sujet de la subvention pourraient être rendus publics, conformément à l’exigence no 14 de l’annexe F de la Directive.
• Les Conditions du programme comprennent des exigences relativement aux langues officielles. Une clause devrait être ajoutée au modèle aux fins d’étude, s’il y a lieu, conformément à l’exigence no 16 de l’annexe F de la Directive.
• L’information à obtenir pour confirmer l’admissibilité continue, s’il y a lieu, conformément à l’exigence no 17 de l’annexe F de la Directive.
• Une clause sur toute obligation concernant une évaluation environnementale, conformément à l’exigence no 24 de l’annexe F de la Directive. Bien que cette clause soit facultative, elle devrait se trouver dans le modèle aux fins d’étude, étant donné qu’il s’agit d’une exigence dans les possibilités de financement ordinaires.
• Une clause au sujet de la confidentialité et de la protection des renseignements personnels, conformément à l’exigence no 25 de l’annexe F de la Directive. Bien que cette clause soit facultative, elle devrait se trouver dans le modèle aux fins d’étude. Le Cadre de référence des trois organismes sur la conduite responsable de la recherche, qui en traite en détail, pourrait être ajouté à titre de référence.

Risques et répercussions

En l’absence de tous les éléments requis, le programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel n’est pas entièrement conforme à la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. Des exigences sont définies pour les ententes de financement en vue de réduire au minimum les risques pour les IRSC et d’aider les programmes à atteindre leurs objectifs. Les éléments manquants pourraient exposer les IRSC à des risques en raison d’un resserrement de la surveillance, ou nuire à la réputation de l’organisme aux yeux des intervenants. Par ailleurs, les établissements admissibles et les récipiendaires pourraient ne pas connaître toutes leurs obligations.

8) Revoir et modifier les modèles d’ententes de financement afin de respecter rigoureusement les exigences énoncées à l’annexe F de la Directive sur les paiements de transfert.

8) Responsabilité

Dirigeante principale des finances et vice-présidente à la gestion et à la planification des ressources

Action :

D'accord

La conseillère organisationnelle principale, en consultation avec l’adjoint à la dirigeante principale des finances, révisera le modèle d’entente de financement en vue de le rendre parfaitement conforme à l’annexe F.

Date d’achèvement prévue:

• Mars 2017

1) Le conseil d’administration assume ses responsabilités au sens de la Loi sur les IRSC, notamment :

1. approuver le financement des projets de recherche;

2. établir un processus d’évaluation par les pairs pour les projets de recherche proposés aux IRSC;

3. adopter des politiques visant la consultation et la collaboration avec les particuliers et les organisations qui s’intéressent à la recherch.

2) Une structure est en place pour permettre aux IRSC, dans le cadre de leur mission, de conclure avec un ministère ou organisme fédéral, avec tout autre gouvernement ou tout organisme de celui-ci ou avec toute personne ou organisation des contrats, des ententes ou d’autres accords sous le nom de Sa Majesté du chef du Canada ou le leur.

3) Le conseil scientifique et ses comités permanents ont instauré un processus pour la conception et l’élaboration d’éléments de programme afin d’appuyer les priorités des IRSC qui cadrent avec les éléments conceptuels de base figurant à l’annexe B de la Directive sur les paiements de transfert, ainsi qu’avec les lois et les conditions existantes, le cas échéant.

4) Le conseil scientifique et ses comités permanents ont défini la structure organisationnelle, les rôles, les responsabilités, les politiques et les processus essentiels à l’exécution d’éléments de programme.

5) Les changements au programme sont évalués en vue :

• de déterminer les répercussions pour les Conditions du programme;
• de valider les exigences découlant des lois et des politiques;
• d’obtenir les approbations nécessaires;
• d’aviser toutes les parties, au besoin.

6) Les Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel des IRSC traitent des éléments énumérés à l’annexe D, « Modalités applicables aux subventions », de la Directive sur les paiements de transfert.

7) L’Entente sur l’administration des subventions et des bourses des organismes par les établissements de recherche est conforme aux Conditions du programme des subventions pour les projets de recherche et le soutien du personnel des IRSC.

8) L’Entente sur l’administration des subventions et des bourses des organismes par les établissements de recherche est conforme aux exigences définies à l’annexe F, « Dispositions des ententes de financement pour subventions », de la Directive sur les paiements de transfert.

9) Les ententes conclues avec d’autres ordres de gouvernement sont conformes aux exigences définies à l’annexe I, « Paiements de transfert aux autres ordres de gouvernement », de la Directive sur les paiements de transfert.

10) Toutes les possibilités de financement figurent dans une base de données et sont publiées sur le site Web des IRSC. Pour chaque possibilité, le site Web présente :

1. une description de la possibilité,
2. les critères d’admissibilité
3. les lignes directrices concernant la présentation d’une demande et les liens vers les formulaires, et d) les politiques et procédures régissant l’utilisation des fonds.

11) Les IRSC publient le Guide de subventions et bourses, qui présente les politiques et les lignes directrices sur la réalisation de la recherche, et le mettent régulièrement à jour.

12) Les IRSC n’octroient des fonds sous forme de subventions ou de bourses qu’aux classes de récipiendaires admissibles au sens des Conditions du programme.

13) Les IRSC n’offrent que des programmes qui proposent les types de financement figurant dans les Conditions du programme.

14) Les exigences qui s’appliquent aux demandes sont propres à chaque concours (et aux demandes elles-mêmes), et elles sont détaillées dans la possibilité de financement ou ailleurs sur le site Web des IRSC.

15) Les fonds de recherche sont seulement versés aux établissements possédant un mandat de recherche en santé ou d’application des connaissances qui administrent des comptes de recherche au nom des IRSC et qui ont signé une entente sur l’administration des subventions et des bourses des organismes par les établissements de recherche.

16) Les fonds peuvent être versés directement aux récipiendaires lorsque ceux-ci ne sont pas rattachés à un établissement qui a signé le protocole d’entente avec les IRSC et que les IRSC ont déterminé que le paiement direct représente un risque acceptable.

17) Les IRSC ont déterminé les types de dépenses admissibles au financement et les ont communiqués. L’organisme a établi un processus pour répertorier et consigner les exceptions s’appliquant à une possibilité de financement et en faire part aux récipiendaires.

18) Le financement total du gouvernement canadien n’excède pas 100 % du total des dépenses admissibles, et il n’y a aucun chevauchement du financement pour la même recherche.

19) Fonds de recherche et collaboration (subventions) : somme maximale payable de 50 000 000 $ par récipiendaire par année financière.

20) Personnel de recherche (bourses) : somme maximale à payer de 200 000 $ par récipiendaire par année financière.

21) L’admissibilité continue des récipiendaires est vérifiée conformément à un processus établi.

22) Les conditions sont pertinentes et contribuent efficacement à l’atteinte des objectifs des IRSC et du gouvernement, en plus de soutenir/concorder avec :

• la Structure de gestion, des ressources et des résultats des IRSC;
• les résultats d’examens périodiques des dépenses, comme les examens stratégiques.

23) Les IRSC s’assure qu’une stratégie de mesure du rendement sur les programmes de paiements de transfert :

• existe;
• est périodiquement mise à jour;
• soutient l’évaluation du programme;
• soutient l’examen de la pertinence et de l’efficacité du programme.

36) Les pouvoirs de signature de documents financiers sont exercés et vérifiés conformément à l’Instrument de délégation des pouvoirs de signature en matière financière des IRSC lorsque :

1. l’accord de subvention est signé;
2. l’article 32, Pouvoir d’engager des fonds, s’applique;
3. l’attestation d’exécution est confirmée (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques);
4. le paiement est versé (article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques).

37) Les registres et les renseignements concernant les paiements de transfert sont tenus à jour conformément aux lois et aux règlements applicables.

• Les documents et l’information comptables sont gérés en conformité avec les lois et règlements gouvernementaux.
• Les responsabilités de surveillance des exigences en matière de gestion de l’information sont clairement établies.

41) On examine les rapports financiers afin de comparer les dépenses prévues et réelles et d’analyser/expliquer les écarts entre les deux.

• L’obligation de comparer les dépenses prévues et réelles et d’expliquer les écarts est consignée.
• La responsabilité de comparer les dépenses prévues et réelles et d’expliquer les écarts est connue, comprise et appliquée en conséquence.
• La direction examine les rapports préparés sur les écarts.
• La direction examine l’information continuellement en temps opportun.
• L’information sert à la prise de décisions.