Partie 6 : Défi commun, solution commune : la Stratégie budgétaire concertée de l'Hôpital Northumberland Hills

Robert Biron, President & CEO, Northumberland Hills Hospital
Jennifer Gillard, Director, Communications and Community Engagement

Introduction

Photo: Northumberland Hills Hospital - Citizens' Advisory Panel

Situé à Cobourg, en Ontario, à 100 km à l'est de Toronto, l'Hôpital Northumberland Hills a dû faire face à des choix difficiles durant l'année financière 2010. Bien que considéré efficace selon la plupart des critères clés, l'établissement de 110 lits accumulait des déficits de fonctionnement depuis trois ans afin de conserver les 23 services que sa clientèle tenait maintenant pour acquis. Cette situation était intenable, et la viabilité à long terme de l'hôpital était compromise. De plus, les hôpitaux ontariens sont légalement tenus d'équilibrer leurs budgets.

Pourquoi engager les citoyens?

Conscient des réalités financières et des choix difficiles qui s'imposaient, le conseil d'administration de l'hôpital a entrepris une consultation publique axée sur la question épineuse – et potentiellement controversée – de la priorisation des services. Cette consultation s'est déroulée dans le contexte d'une petite communauté très dévouée et attachée à son hôpital, à la fois comme employeur important et comme objet d'un profond engagement de ses bénévoles et donateurs.

Le processus d'engagement de l'hôpital visait trois objectifs :

1. recevoir la rétroaction du public dans le cadre d'une consultation véritable permettant d'éclairer le conseil de l'hôpital sur les choix possibles;
2. maintenir ou développer la confiance de la communauté envers l'hôpital;
3. faire approuver par le conseil du réseau local d'intégration des services de santé (RLISS) les réductions de services finalement décidées par le conseil de l'hôpital pour atteindre l'équilibre budgétaire.

Mise en œuvre sur une période de dix mois, la stratégie budgétaire concertée de l'hôpital Northumberland Hills, intitulée Shared Challenge, Shared Solution (défi commun, solution commune), est un exemple unique d'engagement efficace de la communauté autour d'un thème pertinent pour de nombreux hôpitaux canadiens.

Méthodes

L'initiative d'engagement des citoyens de l'hôpital découle en partie d'une exigence de la Loi de 2006 sur l'intégration du système de santé local, qui exige que chaque fournisseur de services de santé de l'Ontario « engage la collectivité des diverses personnes et entités de sa région lorsqu'il élabore des plans et établit des priorités en ce qui concerne la prestation des services de santé ».

Même si la loi l'y obligeait, l'hôpital était convaincu de la grande utilité de consulter sa clientèle avant de décider des modifications à apporter à ses services. Ainsi, l'initiative d'engagement reposait sur trois principes fondamentaux :

• proactivité : l'hôpital consultera le public au début du processus de planification du budget et des services, plutôt qu'après avoir pris les décisions;
• transparence : l'hôpital informera la communauté tout au long du processus et encouragera un dialogue ouvert sur les choix possibles;
• inclusivité : l'hôpital tentera de recueillir le plus de perspectives possibles afin que ses décisions reflètent la diversité de sa clientèle.

La stratégie budgétaire visait à inclure les intervenants externes dans le processus décisionnel afin d'aider à définir et à prioriser les principaux services de l'hôpital, tout en continuant à répondre aux attentes du milieu par rapport à la qualité des soins. Le défi consistait à mettre sur pied un processus d'engagement à la fois efficace et perçu comme légitime par le grand public.

Pour concevoir la structure et le scénario de la consultation publique, l'hôpital a fait appel à plusieurs ressources. Il s'est inspiré d'un document cadre publié par l'Université Dalhousie (A Framework for Involving the Public in Healthcare Coverage and Resource Allocation Decisions) pour planifier l'ensemble du processus¹. L'hôpital a aussi suivi l'échelle de la participation de l'Association internationale pour la participation publique dans la mise en œuvre de sa stratégie : informer, consulter, engager et collaborer avec la clientèle desservie.

Informer et consulter

La première étape du plan – la partie « informer » – a débuté en avril 2009 par une série de présentations du directeur général à des groupes communautaires, y compris des conseils municipaux, des clubs philanthropiques et d'autres fournisseurs de services de santé. Chaque groupe contenait un noyau de leaders d'opinion. Les présentations étaient axées sur la situation financière de l'hôpital et le contexte entourant les défis budgétaires à relever par lui et d'autres hôpitaux partout en Ontario.

Parallèlement à ce travail de sensibilisation – conçu pour stimuler la réflexion et la discussion au sein de la communauté sur les défis budgétaires de l'hôpital et sur les changements à l'horizon – un sondage téléphonique a été réalisé.

Commandé par l'hôpital, ce sondage effectué en avril 2009 par une firme de sondage indépendante visait à savoir si le public souhaitait être engagé dans les délibérations budgétaires et, le cas échéant, de quelle façon, en prévision du projet d'engagement à venir.

Un total de 510 entrevues téléphoniques ont été complétées. Conformément à la promesse « d'inclusivité » de l'hôpital, les entrevues ont été faites auprès d'un échantillon représentatif de la clientèle desservie. Des membres de la Première nation d'Alderville ont aussi été interrogés par téléphone, pour s'assurer que leur représentation dans le sondage correspondait à leur pourcentage de la population. Les résultats ont été pondérés selon la région et le sexe (sur la base des plus récentes données de recensement) pour en assurer la représentativité.

Suivant la recommandation du Northumberland Poverty Reduction Action Committee (un des nombreux groupes communautaires visités par le directeur général), quelques entretiens en personne ont été ajoutés pour recueillir la rétroaction de citoyens à faible revenu qui risquaient de ne pas être joignables par téléphone. Un total de 36 entretiens en personne ont eu lieu, ce qui a porté le nombre de citoyens sondés à 546.

Près de la moitié des résidants interrogés ont dit vouloir plus d'information sur les services de l'hôpital (49 %) et sur les projets et les décisions clés concernant l'avenir et les priorités de l'hôpital (47 %). Un résidant sur cinq a dit vouloir « beaucoup plus d'information ».

Le sondage d'avril 2009 a confirmé la pertinence du mécanisme d'engagement imaginé par l'hôpital pour recueillir les idées des citoyens sur la modification des services; en effet, 51 % des répondants ont indiqué vouloir être consultés sur les changements à apporter aux services de l'hôpital.

Un autre objectif du sondage était de « déterminer comment le public préférait être engagé dans les discussions budgétaires sur les choix possibles liés à l'offre de services ». À cet égard, le sondage a conclu que les résidants de l'ouest du comté de Northumberland voyaient les comités consultatifs communautaires et les réunions publiques comme les moyens les plus efficaces d'obtenir leur contribution. Autrement dit, cette communauté préférait les réunions « en personne » pour aborder ces questions, plutôt que des moyens technologiques comme les sondages téléphoniques ou en ligne. Cela a clairement indiqué à l'hôpital comment structurer son processus d'engagement.

Consulter et engager

Le comité consultatif citoyen de l'Hôpital Northumberland Hills (le CCC) allait s'avérer un nouveau moyen de collaboration entre l'hôpital et les membres de la communauté pour résoudre l'épineux problème de la priorisation des services. Il était essentiel de créer un comité indépendant du conseil – et perçu comme tel.

Pour obtenir de l'aide dans l'établissement du CCC et du processus d'engagement, l'hôpital a lancé un appel d'offres de services d'expert-conseil. MASS LBP, une firme de consultants de Toronto, a été choisie pour travailler avec l'hôpital en raison de son approche d'engagement communautaire et de son processus unique pour sélectionner des participants respectueux des principes d'engagement et des valeurs fondamentales de l'hôpital. Pour établir des groupes de référence citoyens, MASS LBP a recours à une « loterie civique », un processus de sélection novateur similaire à celui en usage dans le système judiciaire pour choisir les membres d'un jury.

La gouvernance du processus a été supervisée par le conseil d'administration de l'hôpital, tandis que son évaluation indépendante a été confiée à des chercheurs du centre Monieson de l'école de commerce de l'Université Queen's spécialisés dans l'évaluation de programmes et le processus décisionnel entourant la répartition des ressources.

À l'automne 2009, une lettre d'invitation à participer au CCC a été envoyée au hasard à 5000 foyers de la circonscription de l'hôpital. En rejoignant un foyer sur 12, cette lettre a servi d'outil de communication complémentaire pour diffuser l'information sur les difficultés financières de l'hôpital et les choix difficiles à l'horizon. Signée par le président du conseil d'administration et le directeur général, la lettre invitait les foyers à désigner un de leur membre âgé de plus de 18 ans pour siéger bénévolement au CCC.

Travaillant avec une centaine de réponses admissibles, MASS LBP a ensuite sélectionné les membres du CCC parmi les candidats correspondant au profil régional au regard des critères de sexe, d'âge et de lieu de résidence. De plus, au moins 50 % des participants au CCC (ou un membre de leur famille immédiate) devaient avoir utilisé récemment les services de l'hôpital, afin de garantir que la perspective des patients serait prise en compte dans les discussions.

L'hôpital et MASS LBP ont élaboré un programme chargé pour toutes les réunions du CCC. Au cours des cinq journées complètes de réunion tenues entre octobre et décembre 2009, les membres du CCC ont été soumis à un processus intensif. Ils ont étudié les 23 services aux patients offerts par l'hôpital et en ont discuté. Ils ont visité l'hôpital, ont entendu des experts, des intervenants et des fournisseurs de services, ont relayé au comité les idées de leurs voisins et collègues dans le cadre de conversations privées et ont tenu une table ronde publique qui a étendu la discussion à l'ensemble de la communauté. Dans le cadre d'un processus assisté par un animateur, le CCC a pu non seulement élaborer un cadre d'évaluation et de priorisation des services de base axé sur les valeurs, mais aussi préparer ses recommandations au conseil d'administration de l'hôpital.

Collaborer et habiliter

En janvier 2010, le CCC a remis son rapport au conseil de l'hôpital. Comme demandé, ce rapport contenait une description de l'avenir de l'hôpital tel que vu par les participants; un cadre d'évaluation des 23 services de l'hôpital axé sur les valeurs, pour fins de classement; et un classement des services de l'hôpital selon leur caractère essentiel ou non essentiel, conforme à la vision du CCC pour l'avenir de l'hôpital et assorti d'une justification et d'une description des impacts prévus sur le budget de l'hôpital.

Conformément à la promesse de transparence, le dépôt des recommandations du CCC au conseil d'administration a été annoncé à la communauté, mais les détails des propositions du comité n'ont pas été communiqués avant la fin des délibérations du conseil deux mois plus tard. Cette décision a posé des défis considérables au plan médiatique, puisque cela a alimenté les rumeurs sur les réductions proposées par le CCC. Cependant, ce délai était essentiel au respect de l'engagement initial de l'hôpital envers le CCC : tandis que les citoyens auraient pour rôle de collaborer avec le conseil d'administration (c.-à-d. soumettre des recommandations) et d'apporter leur éclairage, les décisions finales difficiles resteraient la responsabilité du conseil et, une fois approuvées, du RLISS.

De janvier à mars, le conseil a délibéré sur les recommandations du CCC, en tenant compte des idées des citoyens et de celles des autres intervenants, c'est-à-dire le RLISS, le personnel hospitalier, les médecins et les fournisseurs de services de santé communautaires.

En mars 2010, le conseil d'administration a dévoilé son plan final, qui contenait bon nombre des recommandations du CCC. Surtout, ce plan était fidèle à la ferme volonté du CCC que l'hôpital « concentre ses efforts sur les soins aigus » et redirige d'autres services non essentiels vers la communauté, où ils pourraient être fournis aussi efficacement.

Résultats et impact

La stratégie budgétaire a été conçue pour aider à élaborer un plan permettant à l'hôpital de rétablir sa santé financière à long terme tout en conservant la confiance du public en tant qu'institution précieuse pour l'ouest du comté de Northumberland et digne du soutien actif et constant reçu de ses bénévoles et donateurs. C'est justement le résultat atteint.

Le processus du CCC a réuni l'expérience personnelle, l'expertise et le contexte public dont le comité avait besoin pour convertir ses opinions et idées en recommandations utiles et crédibles pour le conseil d'administration de l'hôpital. Il a respecté l'engagement de l'hôpital à être proactif, transparent et inclusif. Les communications avant, pendant et après le processus ont tenu le grand public informé et ont mis en lumière les possibilités de participation offertes à tous.

Le RLISS a accepté telles quelles les modifications de services proposées par le conseil d'administration. La mise en œuvre de ce plan, qui comportait la fermeture de plusieurs programmes, a débuté immédiatement. Par suite de ces efforts, l'hôpital a présenté son premier budget de fonctionnement équilibré depuis des années le 31 mars 2011, et semble en voie de maintenir cet équilibre en 2011-2012. Les dons, tels que mesurés par la participation de la population locale aux levées de fonds de la fondation et à des activités connexes, ont augmenté ou sont demeurés stables, ce qui indique que la confiance envers l'établissement demeure intacte.

En avril 2010, l'honorable Deborah Matthews, ministre de la Santé et des Soins de longue durée de l'Ontario, a qualifié « d'innovateur » le projet de l'Hôpital Northumberland Hills dans une déclaration à l'Assemblée législative provinciale, et elle a encouragé les autres centres hospitaliers ontariens à la recherche de moyens d'engager le public à envisager l'approche de cet hôpital :

Le comité consultatif citoyen est à mon avis une voie à explorer pour d'autres hôpitaux, car cela demande aux gens ce qu'il est nécessaire de protéger et ce qui pourrait se faire mieux en dehors de l'hôpital².

Le mardi 1^er mars 2011, le Globe and Mail a publié un article sur « l'approche novatrice de l'hôpital consistant à créer un comité consultatif citoyen sur la priorisation des services de santé »³.

Dans le rapport d'agrément de l'hôpital de 2010, Agrément Canada reconnaît les pratiques d'engagement de la clientèle de l'hôpital comme un atout :

L'hôpital entreprend un processus de transformation. Soumis à des impératifs financiers, il a engagé la communauté dans un dialogue véritable sur la prestation des services. Les perspectives du comité consultatif citoyen et celles d'autres groupes d'intervenants ont été prises en compte dans l'élaboration du nouveau plan stratégique provisoire de l'établissement et de son plan de fonctionnement 2010-2011⁴.

Leçons apprises

Le processus du CCC a été soumis à une vérification et à une évaluation par des chercheurs du centre Monieson de l'école de commerce de l'Université Queen's. Dans le cadre du processus, les membres du comité ont répondu à un total de huit sondages : un après chacune des cinq réunions, un sondage préliminaire et deux sondages post-CCC. En plus de fournir de l'information à l'hôpital pour ses initiatives d'engagement futures, cette évaluation a permis aux animateurs de modifier les réunions à mesure qu'ils recevaient la rétroaction des membres du comité après chaque réunion. Des outils d'évaluation de base, de mi-parcours et post-événement sont fortement recommandés aux organismes qui planifient des activités d'engagement du public, quelle que soit la méthode d'engagement choisie.

Il est aussi recommandé aux organismes de communiquer clairement leurs attentes à l'endroit des participants au début du processus. Aux premiers stades de la planification du CCC, on a préparé un document décrivant en détail les rôles et responsabilités des membres du CCC, leurs rapports hiérarchiques et, surtout, l'étendue de leur mandat. Ce document, essentiel au succès du CCC, a été produit en consultation avec le conseil d'administration et la haute direction de l'hôpital et a été publié dans le site Web de l'hôpital à nhh.ca.

Le rapport d'évaluation de 185 pages remis au conseil de l'hôpital par les chercheurs de l'Université Queen's conclut que l'hôpital a « largement dépassé les exigences minimales d'une consultation publique » et a atteint son objectif d'engager la communauté⁵. Avant le CCC, 43 % des membres étaient satisfaits des processus décisionnels de l'hôpital touchant les services; après le CCC, ce chiffre est passé à 83 %.

Les membres du CCC ont reconnu la participation importante du directeur général et de la haute direction de l'hôpital, et ils ont été reconnaissants envers l'hôpital pour sa volonté d'écouter et de partager l'information. Dans leurs commentaires fournis en réponse aux sondages, ils ont été très élogieux envers l'hôpital pour l'organisation générale du CCC, en précisant que les réunions avaient été bien structurées, que le programme et le format avaient été efficaces et que les animateurs avaient été objectifs. Il est à noter que les membres du comité ont unanimement convenu que l'hôpital devrait continuer d'appliquer le modèle du CCC pour recueillir la rétroaction du public. Au total, 92 % des membres participeraient à un processus similaire si on leur donnait la chance, et 96 % ont eu l'impression d'avoir accompli quelque chose d'important.

Date de modification :

2013-11-18